我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與國家宏觀政策有著密切關(guān)聯(lián)。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策作了制度文本上的簡(jiǎn)要梳理，依照時(shí)間序列將其歷程劃分為四個(gè)階段：全面管控期、社會(huì)化開放期、制度規(guī)范期、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期，并從主要政策文件、主要特點(diǎn)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r等方面進(jìn)行了分析。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的基本趨勢(shì)是從管控到規(guī)制，具體表現(xiàn)為政策定位的去行政化、政策的支持功能強(qiáng)化、政策內(nèi)容具體化、政策目標(biāo)的技術(shù)理性化四個(gè)方面。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策及其發(fā)展被深刻嵌入國家治理框架中，受國家與社會(huì)的關(guān)系、福利供給模式、政府職能等一系列宏觀因素影響，把握這一點(diǎn)對(duì)我們正確理解和預(yù)測(cè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)有著重要意義。

　　隨著人口老齡化、高齡化、空巢化的發(fā)展，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量迅速擴(kuò)張。中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）數(shù)據(jù)顯示：1978年我國收養(yǎng)機(jī)構(gòu)（含養(yǎng)老機(jī)構(gòu)）數(shù)量?jī)H為8365個(gè)，而截止到2013年，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)已達(dá)42，475個(gè)；從“十五”期間到“十一五”期間，我國養(yǎng)老床位平均每年的增長(zhǎng)速度從5.0%提高到15.3%，而這一急劇增長(zhǎng)的數(shù)據(jù)與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量的幾何級(jí)增長(zhǎng)密切相關(guān)。同時(shí)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的功能、地位大大增強(qiáng)。

　　2011年，民政部將2006年提出的“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”修正為“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，資金保障與服務(wù)保障相匹配，基本服務(wù)與選擇性服務(wù)相結(jié)合，形成‘政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民關(guān)懷’的服務(wù)體系”的新表述。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中從原來的“補(bǔ)充”地位走向“支撐”地位。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量快速增長(zhǎng)、功能地位不斷凸顯的背景下，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)宏觀政策顯得尤為必要和緊迫。

　　養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量上的激增也凸顯出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營管理、服務(wù)質(zhì)量等方面的問題，從而對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀監(jiān)管提出了客觀要求。在此背景下，政府如何有效扶持、監(jiān)管養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)于未來我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　事實(shí)上，我國政府已經(jīng)為此做出了積極努力。民政部及相關(guān)部門制定了一系列針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理、服務(wù)和建設(shè)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。這些政策和舉措表明，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策已經(jīng)成為我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。

　　本文試圖從歷史比較視角梳理自新中國成立以來與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)的政策文件，通過對(duì)這些文件的初步分析找出其歷史脈絡(luò)和內(nèi)在聯(lián)系。文本搜索的文件來源包括北大法意網(wǎng)、民政部官方網(wǎng)站、《民政工作文件選編》、《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》等資源。

　　一、全面管控期（1949-1977年）：包辦與整治

　　新中國成立初期，新生政權(quán)在積極發(fā)展生產(chǎn)、強(qiáng)化社會(huì)調(diào)控能力的同時(shí)，還需要維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定。為收容安置災(zāi)民、難民、貧民、散兵游勇、失業(yè)人員和無依無靠的孤老殘幼等人員，新政府在原有社會(huì)救濟(jì)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立了生產(chǎn)教養(yǎng)院，對(duì)他們進(jìn)行救濟(jì)、教育和勞動(dòng)改造。在社會(huì)主義改造期間，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)并未對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行細(xì)分，比如尚未成立專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)除了承擔(dān)救濟(jì)的職能外，還有教育和勞動(dòng)改造功能。截至1953年底，全國大約有920個(gè)生產(chǎn)教養(yǎng)院，收容孤老殘幼人員10萬人左右（崔乃夫，1994）。

　　1957年后，隨著三大改造任務(wù)的基本完成，生產(chǎn)教養(yǎng)院排除了有勞動(dòng)能力人員，其名稱也演變?yōu)轲B(yǎng)老院等，工作內(nèi)容則從改造、教育、救濟(jì)為主轉(zhuǎn)向救濟(jì)、教育為主。在農(nóng)村，五保供養(yǎng)制度初步建立，并辦起了敬老院，為孤寡等老人提供服務(wù)。

　　1958年12月，中共八屆中央委員會(huì)六次會(huì)議通過《關(guān)于人民公社若干問題的決議》，提出“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人（五保戶）提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所”（劉喜堂，2010）。當(dāng)年底，全國共辦起15萬多所敬老院，收養(yǎng)五保對(duì)象300余萬人。在城市，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的職能也逐漸轉(zhuǎn)向福利服務(wù)。

　　1959年，內(nèi)務(wù)部召開全國殘老兒童教養(yǎng)、精神病人收容療養(yǎng)工作湖北現(xiàn)場(chǎng)會(huì)議，提出今后各福利事業(yè)單位的名稱不再冠以“教養(yǎng)”二字，并確定了“以養(yǎng)為主，通過適當(dāng)勞動(dòng)、思想教育和文化娛樂活動(dòng)，使老人身體健康，心情舒暢，幸福地度過晚年”的方針。此后，各地養(yǎng)老院進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)老年人的生活照顧，增加了護(hù)理、洗衣、炊事等服務(wù)人員，并增添了浴池、衛(wèi)生所、病號(hào)室等福利設(shè)施。

　　1961年，根據(jù)中共八屆九中全會(huì)精神和“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，對(duì)作為社會(huì)福利事業(yè)單位的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)又進(jìn)行了全面調(diào)整和整頓，撤銷一批，合并一批，發(fā)展一批。內(nèi)務(wù)部專門整頓福利機(jī)構(gòu)，要求不得虐待收養(yǎng)對(duì)象，重申其社會(huì)福利性質(zhì)，開始明確福利機(jī)構(gòu)要向福利服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。截至1964年，全國福利機(jī)構(gòu)共計(jì)733個(gè)，收養(yǎng)城鎮(zhèn)“三無”老人近7.9萬人（孫炳耀等，2002）。

　　1964年12月，內(nèi)務(wù)部召開全國城市社會(huì)救濟(jì)事業(yè)工作會(huì)議，提出“以階級(jí)斗爭(zhēng)觀點(diǎn)和革命精神，搞好事業(yè)單位的整頓、調(diào)整工作”。這次整頓和社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，對(duì)各類收養(yǎng)人員在加強(qiáng)政治審查，弄清他們的出身成分和政治歷史情況后，貫徹階級(jí)路線，實(shí)行區(qū)別對(duì)待。

　　1965年，根據(jù)“縮短戰(zhàn)線，改變多、小、散局面”精神，再次進(jìn)行調(diào)整合并，并將養(yǎng)老院和殘老院的名稱統(tǒng)一改為福利院。1969年，主管民政工作的內(nèi)務(wù)部撤銷。隨后一直到“文化大革命”結(jié)束，這些機(jī)構(gòu)都無一例外地處于政治運(yùn)動(dòng)中。

　　從新中國成立到改革開放前，對(duì)承擔(dān)養(yǎng)老功能的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理始終伴隨著社會(huì)的政治運(yùn)動(dòng)。無論是社會(huì)主義改造時(shí)期的生產(chǎn)教養(yǎng)院還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期的敬老院、養(yǎng)老院以及階級(jí)斗爭(zhēng)時(shí)期的福利院，國家對(duì)各類收容救濟(jì)機(jī)構(gòu)的管理常常伴隨當(dāng)時(shí)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)而施行各種整頓、調(diào)整。

　　概言之，此時(shí)期的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理基本服從于政權(quán)建設(shè)需要，其根本目的在于貫徹階級(jí)路線，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。與當(dāng)時(shí)的公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，收養(yǎng)機(jī)構(gòu)的基本職能定位是單一的供養(yǎng)救濟(jì)，機(jī)構(gòu)的基本性質(zhì)屬于事業(yè)單位。政府利用強(qiáng)大的行政手段調(diào)控各種福利資源，對(duì)收養(yǎng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全方位管控。

　　這主要體現(xiàn)在：首先，在組織架構(gòu)上設(shè)置完備的黨政組織，對(duì)機(jī)構(gòu)實(shí)行行政化管理；其次，在人員配置上，嚴(yán)格按事業(yè)單位的要求下達(dá)編制計(jì)劃；再次，通過財(cái)政撥款等方式進(jìn)行福利資源的分配。這種完全由政府包辦包管的模式極度強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)對(duì)政府的依賴關(guān)系，在管理制度上也具有濃厚的政治色彩，故我們可以稱這一時(shí)期為“全面管控期”。

　　二、社會(huì)化開放期（1978-1998年）：放開與鼓勵(lì)

　　從1974年開始，全國各級(jí)民政機(jī)構(gòu)先后恢復(fù)，福利機(jī)構(gòu)也開始逐漸走上恢復(fù)重建之路。1978年3月5日，五屆全國人大一次會(huì)議通過決議，設(shè)立中華人民共和國民政部。1978年9月16日至27日，第七次全國民政工作會(huì)議在北京召開，時(shí)任民政部部長(zhǎng)程子華做了題為《以揭批“四人幫”為綱，努力做好民政工作，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)期的總?cè)蝿?wù)而奮斗》的報(bào)告。

　　1979年11月，民政部召開的全國城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議，根據(jù)中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)精神，撥亂反正，制定了恢復(fù)、整頓和發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)的方針政策，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸走上正軌，實(shí)行“以養(yǎng)為主”的方針，加強(qiáng)了院舍建設(shè)和思想政治工作。

　　隨后，1984年民政部在福建漳州的工作會(huì)議上，明確提出了“社會(huì)福利社會(huì)辦”的指導(dǎo)思想。1989年，民政部召開全國社會(huì)福利事業(yè)單位深化改革工作座談會(huì)，進(jìn)一步提出“堅(jiān)持社會(huì)福利社會(huì)辦的方針”。

　　1993年7月，黨中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》和《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施意見》明確提出，事業(yè)單位改革的方向是實(shí)行政事分開，推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化，要鼓勵(lì)集體、企業(yè)、個(gè)人和各種社會(huì)力量興辦事業(yè)單位，隨后各個(gè)領(lǐng)域的“民辦事業(yè)單位”迅速發(fā)展。這些“民辦事業(yè)單位”即現(xiàn)在的民辦非企業(yè)單位（民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即為此屬性）的前身。1994年第十次全國民政工作會(huì)議提出“深化福利事業(yè)改革，加快社會(huì)福利社會(huì)化的進(jìn)程”的要求，積極發(fā)動(dòng)和依靠社會(huì)力量發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，加大社會(huì)福利事業(yè)各項(xiàng)體制改革的力度。

　　1998年以后，政府加大了對(duì)社會(huì)力量興辦福利機(jī)構(gòu)的政策引導(dǎo)和資金扶持。同年，為了推動(dòng)社會(huì)福利社會(huì)化的進(jìn)程，民政部在各地探索及實(shí)踐的基礎(chǔ)上，選擇13個(gè)城市進(jìn)行了社會(huì)福利社會(huì)化試點(diǎn)。這一時(shí)期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)打破了原有的政府包辦，從公辦機(jī)構(gòu)部分收養(yǎng)自費(fèi)老人（自費(fèi)代養(yǎng)），到鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理不斷走向開放，與此同時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)。

　　這一時(shí)期政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管打破了“全面管控期”的整治（整頓治理）模式，走向了社會(huì)化的政策開放和激勵(lì)模式。其轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，服務(wù)對(duì)象社會(huì)化。在全面管控時(shí)期，福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)救濟(jì)的對(duì)象主要局限于孤老殘幼等“三無”對(duì)象或五保老人；

　　社會(huì)化開放期其服務(wù)對(duì)象范圍開始擴(kuò)大，逐漸招收自費(fèi)老年人。其次，服務(wù)主體社會(huì)化。全面管控時(shí)期，所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是公辦公營的事業(yè)單位；社會(huì)化改革后，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開始興起，除政府以外的社會(huì)主體投資興辦并經(jīng)營管理的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸增多，這些投資主體包括社區(qū)、街道、企業(yè)、個(gè)人等。再次，服務(wù)機(jī)制社會(huì)化。

　　在全面管控的包辦時(shí)期，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理完全行政化；社會(huì)化開放后，機(jī)構(gòu)開始簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)行院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，工作人員實(shí)行按勞取酬，獎(jiǎng)勤罰懶，打破“大鍋飯”。可見，隨著宏觀政策的變化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能發(fā)生了急劇的變化，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不再是單純的供養(yǎng)救濟(jì)單位，而是社會(huì)化福利部門。但在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，人們對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的認(rèn)知依然停留在全面管控期，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)視為政府專門給那些“三無”人員或五保老人設(shè)立的收養(yǎng)機(jī)構(gòu)。

　　三、制度規(guī)范期（1999-2008年）：激勵(lì)與監(jiān)管

　　在1979—1998年這20年間，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策不斷走向開放，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量激增，大多數(shù)公辦養(yǎng)老院已經(jīng)完成服務(wù)轉(zhuǎn)型，出現(xiàn)了政府委托經(jīng)營、民辦公助、民辦民營以及非政府組織與企業(yè)聯(lián)辦等養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制。1999年，民政部首次公布民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有關(guān)數(shù)據(jù)，當(dāng)年民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有床位1.7萬張，占整個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位的1.6%。

　　進(jìn)入21世紀(jì)后，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀政策依然延續(xù)上一時(shí)期的大方向。2000年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，明確提出“國家資助社會(huì)各方面力量積極興辦社會(huì)福利事業(yè)，建立投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、運(yùn)營方式市場(chǎng)化、服務(wù)內(nèi)容多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化的新型社會(huì)福利體系”；

　　2005年，民政部出臺(tái)了《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》；2006年，全國老齡委辦公室、教育部、發(fā)展改革委、民政部等10個(gè)部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，提出積極支持以公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。這一系列政策法規(guī)的出臺(tái)，表明了政府對(duì)社會(huì)力量興辦福利機(jī)構(gòu)的支持態(tài)度。

　　與上一個(gè)時(shí)期的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開放政策不同，這一時(shí)期的宏觀政策不僅僅是簡(jiǎn)單的放開，同時(shí)還出臺(tái)了具體的激勵(lì)政策。2000年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》。

　　《意見》提出了政府對(duì)社會(huì)力量投資創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予扶持和優(yōu)惠的具體政策，如在地價(jià)上可適當(dāng)給予優(yōu)惠，在用電上采取當(dāng)?shù)刈顑?yōu)惠的價(jià)格，在電話和電信業(yè)務(wù)方面給予優(yōu)先照顧和優(yōu)惠。隨后財(cái)政部、國家稅務(wù)總局又發(fā)出《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問題的通知》，更加細(xì)致地規(guī)定：對(duì)包括個(gè)人等社會(huì)力量投資興辦的福利性、非營利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)（主要包括老年社會(huì)福利院、敬老院、養(yǎng)老院、老年服務(wù)中心、老年公寓、老年護(hù)理院、康復(fù)中心、托老所等），暫免征收企業(yè)所得稅以及老年服務(wù)機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅；

　　對(duì)企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人等社會(huì)力量向老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。2005年出臺(tái)的《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》進(jìn)一步明確了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)待政策，再次強(qiáng)調(diào)要做好“社會(huì)力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)免稅規(guī)定的落實(shí)工作”。無疑，這些激勵(lì)政策直接影響了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

　　養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不同年代分布及增長(zhǎng)狀況可以看出，國家的宏觀激勵(lì)政策進(jìn)一步明確后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量和床位數(shù)出現(xiàn)了較高水平的持續(xù)增長(zhǎng)。

　　社會(huì)福利社會(huì)化的基本制度方向和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)化開放政策提高了社會(huì)服務(wù)效率，減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，但同時(shí)也出現(xiàn)了一系列問題，如機(jī)構(gòu)管理混亂、追求經(jīng)濟(jì)利益的短期行為、機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量低下、各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡、不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的不公平競(jìng)爭(zhēng)等。在此背景下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的宏觀政策進(jìn)入了制度規(guī)范期。

　　1999年，民政部公布了《福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，對(duì)福利機(jī)構(gòu)的審批、管理及相應(yīng)的法律責(zé)任做出了明確規(guī)定，同年建設(shè)部公布了老年人建筑設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。2001年，民政部批準(zhǔn)發(fā)布《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理提出了具體的要求。

　　2002年，民政部專門制定了養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由表4可以看出，這一時(shí)期，國務(wù)院、財(cái)政部、建部、民政部等各部門圍繞養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的審批、管理、建筑設(shè)計(jì)、財(cái)稅等各方面都做出了明確的規(guī)定，國家對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管逐漸走向制度化、規(guī)范化和具體化。

　　四、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期（2009-）：評(píng)估與規(guī)制

　　標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期依然延續(xù)了社會(huì)化開放期對(duì)社會(huì)力量投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)政策，并且進(jìn)一步明確了激勵(lì)的對(duì)象、方式及落實(shí)問題。2012年，民政部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施意見》，提出鼓勵(lì)民間資本舉辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，參與提供基本養(yǎng)老服務(wù)，落實(shí)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)惠政策，加強(qiáng)對(duì)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的指導(dǎo)規(guī)范。

　　尤為引人注目的是，《意見》明確指出：“民間資本舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施，可以按照舉辦目的，區(qū)分營利和非營利性質(zhì)，自主選擇民辦非企業(yè)單位和企業(yè)兩種法人登記類型?！边@標(biāo)志著國家對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記管理進(jìn)一步放松。

　　另外，在投資主體上也進(jìn)一步放開，鼓勵(lì)“境外資本在境內(nèi)投資設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，對(duì)境內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)現(xiàn)有的稅收等優(yōu)惠政策，同樣適用于符合條件的境外投資者”。2013年，商務(wù)部、民政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于香港、澳門服務(wù)提供者在內(nèi)地舉辦營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，允許港澳服務(wù)提供者以中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)或外資企業(yè)形式，通過新設(shè)或并購的方式在內(nèi)地設(shè)立營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)。

　　雖然在制度規(guī)范期政府制定了一系列關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)和規(guī)范化的政策，但是這些政策的落實(shí)很多時(shí)候存在缺位、錯(cuò)位等問題，乃至出現(xiàn)了政策對(duì)一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的安全事故監(jiān)管不到位的情形，此種情形被媒體報(bào)道后引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。

　　針對(duì)此類問題，2009年民政部決定在全國開展“兩規(guī)范”“一標(biāo)準(zhǔn)”①的落實(shí)情況專項(xiàng)檢查，并且制定了非常詳細(xì)的具有針對(duì)性的檢查表，表格的指標(biāo)內(nèi)容包括設(shè)施設(shè)備、環(huán)節(jié)、服務(wù)、管理和隊(duì)伍建設(shè)四個(gè)維度，其中包括二級(jí)指標(biāo)25項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)87項(xiàng)。2010年民政部發(fā)布了《關(guān)于在民政范圍內(nèi)推進(jìn)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的方案（試行）》，提出在民政領(lǐng)域開展等級(jí)評(píng)定、合格評(píng)定及標(biāo)準(zhǔn)示范建設(shè)等管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

　　2012年國家標(biāo)準(zhǔn)委、國家發(fā)改委等27部門聯(lián)合印發(fā)了《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》，2013年又制定了《社會(huì)管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)細(xì)則（試行）》。2014年民政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》。

　　與這些標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)政策相關(guān)聯(lián)，在此期間，民政部及相關(guān)部門先后頒布實(shí)施了《老年養(yǎng)護(hù)院建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《老年人社區(qū)日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老護(hù)理員國家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《光榮院服務(wù)規(guī)范》《老年人能力評(píng)估》等一系列國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（詳見表6）?？梢?，這一時(shí)期國家關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的標(biāo)準(zhǔn)化傾向非常明顯，故可稱之為“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)期”。

　　盡管在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)時(shí)期養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策非常注重標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，很多規(guī)章制度越來越細(xì)致，操作性越來越強(qiáng)，政策的工具化和理性化趨勢(shì)越來越明顯，但這并不表明這一時(shí)期沒有宏觀制度建設(shè)。事實(shí)上，該時(shí)期的監(jiān)管政策相對(duì)于上一個(gè)時(shí)期更加強(qiáng)化和規(guī)范化。

　　首先，對(duì)《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》（以下簡(jiǎn)稱《老年法》）的修訂進(jìn)一步從法律層面規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立條件、準(zhǔn)入許可和變更、終止、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等準(zhǔn)入和管理制度，明確了相關(guān)部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)。

　　另外，2013年，民政部制定了兩部重要的部門規(guī)章——《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》和《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》，這標(biāo)志著我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策開始走向成熟。

　　其次，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的制度化。從2002年公布的《政府采購法》開始，政府購買養(yǎng)老服務(wù)逐漸走向制度化。2014年8月，財(cái)政部、發(fā)改委、民政部、全國老齡工作委員會(huì)辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》?！锻ㄖ访鞔_提出：“到2020年，基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度，建立健全由購買主體、養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象以及第三方組成的綜合評(píng)審機(jī)制，加強(qiáng)購買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要向社會(huì)公布。”

　　再次，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評(píng)估的制度化。目前，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作由兩個(gè)體系完成：一是民政體系，包括兩個(gè)部門，即主管部門和登記部門，其中主管部門主要開展星級(jí)評(píng)定工作，登記部門則在民辦非企業(yè)的序列進(jìn)行組織評(píng)估；另一個(gè)則是衛(wèi)生體系，主要針對(duì)具有醫(yī)療護(hù)理功能的護(hù)理院等。2013年民政部發(fā)布了《養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)劃（2013-2017年）》征求意見稿，計(jì)劃用五年時(shí)間基本建立覆蓋全面、重點(diǎn)突出、結(jié)構(gòu)合理的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系?？梢灶A(yù)見，基于多方綜合的組織評(píng)估將是政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重要組成部分。

　　五、小結(jié)：對(duì)我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的簡(jiǎn)要分析

　?。ㄒ唬B(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的基本分類

　　新中國成立65年來，政府制定了一系列養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策，根據(jù)這些政策的目的與功能，我們可以將其概括為準(zhǔn)入政策、優(yōu)惠政策、扶持政策和規(guī)范性政策四種政策類型。其中準(zhǔn)入政策主要是考察養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合法性，涉及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記、審批等，例如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》；

　　優(yōu)惠政策主要包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在稅收減免、土地供應(yīng)、水電價(jià)格等方面的特殊優(yōu)待；扶持政策是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼、融資貸款等方面的支持政策；規(guī)范性政策則主要是針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理提出的，這一類型的政策文件較多，在內(nèi)容上既包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體管理方面的政策，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，也包括對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理某一個(gè)具體方面的政策，如《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全管理》等。從規(guī)范性文件的類型上看，主要包括三種：第一種是基本立法，如《老年法》；第二種是最普遍的部門規(guī)章，包括民政部門及其他相關(guān)部門發(fā)布或聯(lián)合發(fā)布的政策文件；第三種則是標(biāo)準(zhǔn)化文件，主要包括國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

　?。ǘB(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的發(fā)展趨勢(shì)——從管控到規(guī)制

　　如前所述，我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策經(jīng)歷了全面管控——社會(huì)化開放——制度規(guī)范——標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)四個(gè)主要發(fā)展階段（詳見表7）。在這樣一個(gè)不斷發(fā)展變遷、不斷完善的歷程中，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策體現(xiàn)出幾個(gè)重要趨勢(shì)。首先，政策定位的逐漸去行政化。在社會(huì)福利社會(huì)化的過程中，政府職能不斷收縮，從服務(wù)的輸送者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購買與監(jiān)管者，從政府包辦到政府扶持與監(jiān)管，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的登記管理不斷松綁，不斷撤銷各種準(zhǔn)入障礙。其次，政策的支持功能逐漸強(qiáng)化。面對(duì)愈來愈嚴(yán)重的老齡化問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的支持功能不斷強(qiáng)化，通過各種優(yōu)惠和扶持政策積極引導(dǎo)本土民間資本、港澳資本乃至境外資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。再次，政策內(nèi)容逐漸具體化。

　　從政策的基本內(nèi)容上看，無論是對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持政策還是對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的等級(jí)評(píng)定等政策，早期更多地都是一些基本原則式的陳述，而近期這些政策則日漸走向明確化和可操作化。尤其是關(guān)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估政策，內(nèi)容非常詳細(xì)，接近操作手冊(cè)的形式。最后，政策目標(biāo)的日益技術(shù)理性化。在“總體性支配權(quán)力到技術(shù)化的治理權(quán)力”的轉(zhuǎn)型過程中，伴隨政府購買服務(wù)制度化和組織評(píng)估的制度化，民政部及相關(guān)部門制定了一系列國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策從著重登記審批管理轉(zhuǎn)向機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和規(guī)范化管理。

　　由此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策日漸走向?qū)I(yè)化、科學(xué)化，但同時(shí)也容易陷入技術(shù)化的窠臼，存在制度公正和政策落實(shí)的問題，尤其是其中凸顯的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相對(duì)公辦機(jī)構(gòu)而言面臨種種制度上的不公正——盡管從政策制定的初衷看是為了鼓勵(lì)和支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但在政策的具體執(zhí)行過程中常存在種種事實(shí)上的不平等。

　　毫無疑問，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的基本走向與整個(gè)社會(huì)的宏觀背景有關(guān)，會(huì)受到國家與社會(huì)的關(guān)系、福利供給模式、政府職能等一系列因素的影響，未來我們有必要進(jìn)一步深入分析這些宏觀因素與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的關(guān)系及這些監(jiān)管政策的政策效應(yīng)。