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中國城鎮(zhèn)化
如果要回答哪個(gè)國家的哪種城鎮(zhèn)化模式最適合中國，是沒有答案的。即便是發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化也存在“好”、“較好”和“不好”的差別，他們都在城鎮(zhèn)化、郊區(qū)化和郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展上留下了許多值得汲取的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)。我想，中國首先需要的是世界眼光、解放思想。
以個(gè)人觀點(diǎn)來看，美國人在都市郊區(qū)發(fā)展上做得最不好，戰(zhàn)后城市以失控狀態(tài)蔓延，以致創(chuàng)造了一個(gè)“無邊的城市”。正因?yàn)槿绱耍麄儾啪幹瞥龈魇礁鳂拥囊?guī)劃設(shè)計(jì)方案，特別是新城市規(guī)劃，試圖糾正其郊區(qū)發(fā)展上的錯(cuò)誤。
BBC最新國家形象民調(diào)結(jié)果顯示，德國是世界上最受歡迎的國家。德國受到世人贊美的原因有很多，它是一個(gè)大而重要的世界經(jīng)濟(jì)體，有著世界級(jí)的制造企業(yè)。在城鎮(zhèn)化方面，德國人要做得好得多。
德國的城鎮(zhèn)化以及在此過程中的鄉(xiāng)村建設(shè)仍然是理解發(fā)達(dá)工業(yè)化國家城鎮(zhèn)化的核心部分。不是因?yàn)樗哪Ｊ筋I(lǐng)導(dǎo)著世界城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村建設(shè)，而是因?yàn)樗某擎?zhèn)規(guī)劃傳統(tǒng)、它的鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理模式，特別是它在鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化過程中采取的一些做法，深刻地影響了歐洲其它國家。
收入分配問題
在德國，談?wù)撘蛔擎?zhèn)的發(fā)展是沒有基礎(chǔ)的，所有的城鎮(zhèn)都是處在一個(gè)發(fā)展的城市群中，又各自在生產(chǎn)力布局上具有自己的相對(duì)獨(dú)立性。從德國城鎮(zhèn)目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)看，農(nóng)村、城鎮(zhèn)和都市基本上沒有什么區(qū)別，一個(gè)很不起眼的地方可能孕育著在全球最有競爭優(yōu)勢的企業(yè)。
依靠這些企業(yè)，德國的中小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上各具特色，形成自己的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為當(dāng)?shù)厝颂峁┝藦V泛的就業(yè)機(jī)會(huì)。而德國的城鎮(zhèn)化過程中的工業(yè)布局與工業(yè)發(fā)展，與中國提出的“工業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化”的說法比起來，如果中國城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)是共同富裕，德國的城鎮(zhèn)化就更值得中國去學(xué)習(xí)和借鑒。
如同前面我所說的“解放思想”，我經(jīng)常看到中國報(bào)紙一些“不符合中國國情”的言論，我很想反問：你們真的領(lǐng)會(huì)到了“那條經(jīng)驗(yàn)”之精髓嗎？對(duì)比中、德兩國的城鎮(zhèn)化，德國幾乎與中國的一些做法相反。比如德國解決城市交通問題的首選方案是減少私人車輛的出行，提高全民節(jié)能低碳的意識(shí)，而不是依靠修建更多更寬的道路。
德國聯(lián)邦憲法第106條規(guī)定，德國應(yīng)追求區(qū)域的平衡發(fā)展和共同富裕。因此在城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域規(guī)劃的政策上，有兩項(xiàng)最高宗旨：一是在全境內(nèi)形成平等的生活環(huán)境，減少各地區(qū)的差異；二是追求可持續(xù)發(fā)展，使后代有生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)。比如東德并入西德以后，德國為使全區(qū)域生活水準(zhǔn)平等，設(shè)立了團(tuán)結(jié)稅，每年有5000億歐元對(duì)原東德地區(qū)投資，修建高速公路等大量基礎(chǔ)設(shè)施，縮小東西部的差距。
在郊區(qū)與市區(qū)的平衡方面，郊區(qū)以有償方式為市區(qū)維持農(nóng)業(yè)、林業(yè)用地和環(huán)境保護(hù)用地，幫助遠(yuǎn)郊區(qū)開發(fā)新的服務(wù)經(jīng)濟(jì)，解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方增長之間的矛盾；同時(shí)，都市區(qū)內(nèi)部按人均來分擔(dān)全部稅收以維持郊區(qū)市政最低運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。
盡管從財(cái)政收入上講，德國都市區(qū)的郊區(qū)有富有窮，但是，郊區(qū)社區(qū)日常市政運(yùn)行費(fèi)用的50%是按照都市區(qū)內(nèi)部人均分擔(dān)稅收的方式得到的，這樣，至少可以在郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)維系一個(gè)最基本的市政運(yùn)行水平，不會(huì)因?yàn)樯鐓^(qū)貧窮，從居民那里征收不到足夠的房地產(chǎn)稅費(fèi)，而導(dǎo)致市政運(yùn)行低于整個(gè)區(qū)域最基本的水平。
以筆者不完全的觀察，中國城鎮(zhèn)化的最大問題在于：調(diào)節(jié)地區(qū)、人民的收入分配制度過于落后。我非常遺憾聽到“人口基數(shù)不同”主要的論調(diào)。中國完全可以分享到德國戰(zhàn)后60多年城鎮(zhèn)化過程中成功的經(jīng)驗(yàn)，如怎樣建設(shè)一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的城市群，怎樣建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的交通體系，怎樣建立起一個(gè)低碳和循環(huán)的生態(tài)文明。甚至可以批判地審視工業(yè)在城鎮(zhèn)化過程中的那些痛苦的教訓(xùn)：如傳統(tǒng)的現(xiàn)代工業(yè)如何讓魯爾區(qū)付出沉重的環(huán)境代價(jià)；傳統(tǒng)的采掘業(yè)如何摧毀了萊比錫盆地的生態(tài)系統(tǒng)；博登湖沿岸快速的人口增長及經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致博登湖水不能飲用。
協(xié)調(diào)發(fā)展，沒有配角
德國約8200萬人口，但國土面積僅35.7萬平方公里，差不多兩個(gè)廣東省的面積，是歐洲人口最密集的國家之一。在德意志帝國建立之前，德國是由幾十個(gè)各自為政的小邦國組成的。由于這些邦國都有各自的政治、經(jīng)濟(jì)中心城市，德國的城鎮(zhèn)化比較均勻地在全國鋪開，布局較為合理。
從二戰(zhàn)后1945年到現(xiàn)在的60多年時(shí)間里，德國城鎮(zhèn)化水平從69%提高到96%。城市發(fā)展的基本模式是，避免一個(gè)城市發(fā)展為支配性中心城市，而是形成若干功能互補(bǔ)的多極城市群。德國城市發(fā)展遵循一條規(guī)則：既要考慮市場競爭的原則，也要顧及社會(huì)公共利益的需要。城市發(fā)展以中心城市為依托，建構(gòu)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的合理體系，從而避免了“城市病”的出現(xiàn)，城市與自然和諧共處。
同時(shí)也充分發(fā)揮了中心城市的經(jīng)濟(jì)文化輻射與集聚效應(yīng)，形成雁陣式的發(fā)展。城市化過程中，各類城市相對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展，布局較為合理。大城市人口發(fā)展很快，小城市、城鎮(zhèn)發(fā)展也不落后。德國百萬人口以上的大都市只有柏林、漢堡、慕尼黑、法蘭克福四座。德國有11個(gè)大都市圈，包括法蘭克福區(qū)、斯圖加特區(qū)、慕尼黑區(qū)等。這11個(gè)大都市圈分布在德國各地，聚集著德國70%的人口，并解決了國內(nèi)70%的就業(yè)。
例如，以生產(chǎn)煤和鋼鐵而著稱的“魯爾工業(yè)區(qū)”，它包括了科隆、杜伊斯堡、多德蒙德等5個(gè)人口在50萬以上城市。這些城市間距一般相隔幾十公里，便捷的鐵路公路交通和通訊設(shè)施把它們聯(lián)系在一起，形成了一種多極的城市區(qū)域。
再如，“萊茵—美茵”都市圈有多個(gè)中心城市，但這幾年來，人口逐步向幾大城市之外的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村腹地轉(zhuǎn)移，以致法蘭克福城市中心的常住人口逐年減少。法蘭克福是一個(gè)國際化的城市，它卻只是一個(gè)國際金融中心，而不再是這個(gè)區(qū)域的支配性中心，因?yàn)槟抢锏闹饕鞘泻托橇_棋布的城鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展上各具功能，沒有誰是核心城市的配角。
另一方面，德國城市化建設(shè)遵循“小的即是美的”原則，其產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)均以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，這些城鎮(zhèn)數(shù)量多且分布均勻，規(guī)模不大但基礎(chǔ)設(shè)施完善，功能明確，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。德國共有2065座城市，其中，82個(gè)10萬人口以上的行政區(qū)生活著2530萬人，占德國總?cè)丝诘?0%；其余人口則多數(shù)分布在2000～10000人的小型城鎮(zhèn)里。
德國城鎮(zhèn)化的基本傾向是分散化，即在城市人口規(guī)模和用地規(guī)模日益擴(kuò)大的基本傾向下，德國城鎮(zhèn)本身的建設(shè)用地規(guī)模并沒有變得越來越大，而是都市區(qū)中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊轉(zhuǎn)變成為二、三產(chǎn)業(yè)工商城鎮(zhèn)的越來越多。把傳統(tǒng)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變成為工商城鎮(zhèn)，維持周邊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不變，這樣，就為第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了可能。
學(xué)習(xí)德國的城鎮(zhèn)化不是讓中國照搬，中國需要學(xué)習(xí)的是德國在規(guī)劃方面的超前意識(shí)和創(chuàng)新精神以及對(duì)待城市、人民的態(tài)度。
盡管一般百姓還是聲稱他們是某某城鎮(zhèn)的居民，但是，經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、交通和居住的聯(lián)系都是發(fā)生在城市區(qū)域?qū)哟紊系摹１憬莸蔫F路、公路交通和通訊設(shè)施把它們聯(lián)系在一起，形成了一種多極的城市區(qū)域。
政策精神
直到今天，土地整理和村莊更新仍然是德國鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的主要方式。這樣的說法看起來簡單，其精髓在于德國深植于國家的特有精神。比如在城鎮(zhèn)化的公共配套的水資源方面的思考就可見一斑。
德國在考慮城市與水的問題時(shí)，常常涉及到的是區(qū)域、若干城市群甚至是多個(gè)國家，而非一座城市周邊的河流、湖泊、森林和濕地。萊茵河流域、多瑙河流域，博登湖水域的治理和管理經(jīng)驗(yàn)，充分說明了德國在解決城市與水問題的巨大尺度、復(fù)雜程度以及對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域統(tǒng)籌的考慮。由于區(qū)域發(fā)展的不平衡，富裕地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)如何合理公平地分擔(dān)保護(hù)水資源的財(cái)政支出，如何調(diào)動(dòng)利益攸關(guān)者的私人投資，如何解決水資源保護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何建立統(tǒng)一的跨區(qū)域的法律保障體系，都是他們在決策上不能回避的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。
在土地利用方面，降低土地和開放空間的消耗，提高現(xiàn)有城市土地和開放空間的利用效率，是德國城市可持續(xù)發(fā)展的政策基礎(chǔ)。在此之上，再考慮城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的工業(yè)布局、就業(yè)安排、交通組織和城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)生態(tài)的良性循環(huán)。例如，在慕尼黑的城市建設(shè)策略，市區(qū)建筑容積率為0.9～2.5，30%～50%的用地為公共設(shè)施、綠地和交通用地，軌道交通條件優(yōu)越。出于經(jīng)濟(jì)和生態(tài)目的，將這些區(qū)域建設(shè)為居住工作的混合區(qū)域，容積率提高到1.6～2.5，個(gè)別地區(qū)容積率提高到3。
在其他政策配套上，德國致力于保護(hù)農(nóng)業(yè)用地、保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，形成比較均衡的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)；優(yōu)先考慮基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，改造村鎮(zhèn)的居住環(huán)境，提高村鎮(zhèn)居民生活的舒適度；同時(shí)極其注重村落建設(shè)與自然的巧妙融合，注重環(huán)境建設(shè)和保護(hù)古建筑。靠村鎮(zhèn)改造規(guī)劃和設(shè)計(jì)進(jìn)行調(diào)控。
德國在統(tǒng)一之前是由數(shù)十家城邦國家組成的，每個(gè)城邦國家都有自己的獨(dú)特歷史（甚至德皇都是選舉出來的，這些城邦國家的君主具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)）。而首府的市政廳（Rathaus）自新教改革后逐步取得行政權(quán)力，在地方行政管理中承擔(dān)了重要角色。而今天這些市政廳大多建成了博物館，用來記載歷史上的閃光點(diǎn)，也成為當(dāng)?shù)厝说木窦覉@。
德國統(tǒng)一后，這些由前城邦國家組成的各州也享有高度的自治，以至于在近代世界進(jìn)入工業(yè)化時(shí)期，更加積極的支持科研創(chuàng)新和制造業(yè)的發(fā)展，從而使得創(chuàng)新精神成為各地在全國、乃至全球保持競爭優(yōu)勢的法寶。事實(shí)上，幾乎每個(gè)城鎮(zhèn)都有自己引以為豪的數(shù)家博物館，記載著那些歷史上的輝煌。也因?yàn)檫@種自發(fā)的、生生不息的創(chuàng)新精神，使德國能夠在經(jīng)歷多次慘烈戰(zhàn)爭的摧殘后，能夠迅速恢復(fù)，仍能維持其全球競爭優(yōu)勢的根本原因。學(xué)習(xí)德國的城鎮(zhèn)化不是讓中國照搬，中國需要學(xué)習(xí)的是德國在規(guī)劃方面的超前意識(shí)和創(chuàng)新精神以及對(duì)待城市、人民的態(tài)度。
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