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自2008年《關于全國博物館、紀念館免費開放的通知》下發至今已近十年，全國近九成的博物館向全社會免費開放。博物館免費開放是如何開展的？國外博物館的政策案例有何借鑒之處？在這十年間，我國博物館免費開放情況如何？喜在何處，憂又在何處？
以博物館為代表的公共文化機構向社會公眾免費開放，堪稱改革開放以來我國政府在公共文化領域最大的一項惠民政策。這一政策不僅對滿足廣大民眾的精神文化需求、保障其基本文化權益具有十分重要的意義，也對推動當代中國博物館事業的全面發展起到了顯著作用。
國內外博物館免費開放情況
1、中國博物館免費開放的背景
2003年，浙江與北京的部分博物館開始對公眾免費開放。
2004年，國家文物局等12部局聯合發文，要求以博物館為首的7類公益性文化設施“對學校組織的未成年人集體參觀實行免票”。
2007年9月，在此實踐基礎上，中央高層主管領導在視察湖北省博物館時提出了博物館全面免費開放的政策思路。
從2008年起，除遺址類、古建類博物館外，全國宣傳、文化、文物部門主管的博物館、紀念館、愛國主義教育基地全面向社會免費開放。
這是迄今為止世界上規模最大的博物館免費開放行動。
2、國外博物館免費開放情況
美國
美國是目前世界上博物館數量最多的國家，按寬口徑統計是17000家，按窄口徑統計是8000家。其中，法定免費開放的博物館只有史密森尼研究院系統的16家聯邦政府所屬的（國立）博物館，主要集中在首都華盛頓的國家廣場周圍。數量龐大的其他博物館中，小部分（少于三分之一）為州政府、市政府和學校、協會建立的博物館，大部分（多于三分之二）屬于私立博物館。
史密森尼研究院
這些博物館大致有三種門票制度：免票、建議門票和強制門票。免票又分為完全免票和特展不免票兩種；建議門票是只要支付建議數額或以下的費用均可入內參觀；而即使是實行強制門票的博物館往往也有優惠甚至免票的對象（如未成年人）或時段（如周五下午）。
英國
從2001年12月1日起，包括不列顛博物院（大英博物館）在內的英國11家國字號博物館正式免費向公眾開放，由政府從國家彩票基金收益中給予經費補助。但是，各館的臨時特展仍然售票，而且門票和文創、經營收入仍然是各館的重要經費來源。然而讓人略感奇怪的是，隨后的調查評估報告顯示，免費開放之后觀眾人數只上升了2%，即免費開放對于吸引觀眾意義并不大。所以英國博物館的免費開放措施似乎沒有取得明顯成效。
法國
法國的情況更復雜一些。1793年以中央美術博物館之名對公眾開放的盧浮宮是世界上第一個完全無差別免費開放的公共博物館。不過，盧浮宮從1922年又開始收費，直到今天。
從1996年起，法國大約20%的博物館每月至少一天向公眾免費開放。2007年8月，時任法國總統薩科齊推行“文化民主化”政策，研究實行博物館免費開放政策，而結果卻與中國不大一樣。盧浮宮、奧賽博物館、蓋布朗利博物館、蓬皮杜藝術中心因為觀眾人數已經很多，并沒有完全實行免費開放，僅僅是每周有一個晚上6點到9點向18至26歲青年免費開放常設陳列。
從2008年1月起，為分析門票價格因素對于觀眾參觀博物館的影響程度，包括吉美博物館、羅丹藝術館在內的具有代表性的14家中小博物館（其門票價格平均為10歐元），試行了半年的免費開放。據統計分析，這14家博物館觀眾人數平均增長56%，但是由于未能達到吸引新的參觀群體的預期目的（超過四分之三的觀眾仍是舊面孔）、展廳人滿為患影響參觀質量（觀眾人數多與停留時間長有沖突）、關于觀眾會將節省下的門票費用用于博物館內其他消費的預測落空（購票觀眾人均消費34.5歐元，而免票觀眾為23歐元）等原因，法國的主管部門認為免費開放政策是失敗的，免費開放政策遂無疾而終。
吉美博物館
我國博物館工作全面提升
在政府相關部門的主導下，我國的博物館免費開放政策一舉推開并迅速擴大，免費開放的博物館數量從2008年的502家發展到2015年的4013家，占全國博物館總數的85.5%。可以說，符合條件的博物館基本都免費開放了。另一方面，中央財政的免費開放專項補助資金也從2008年的12億元增長到2011年以后的每年30億元，成為中央財政在博物館領域最大的一筆專項經費。
實行免費開放政策后，在相對充裕的資金保障下，中國博物館的業務數據和工作質量得到了全面提升：
1、陳列展覽
全國博物館一年舉辦的陳列展覽已達2萬個，陳列藝術水平也比過去有大幅提升和改善。不僅展品，展覽形式也已成為吸引觀眾的藝術作品，部分重要博物館的展陳數量和質量已躋身國際先進行列。
2、參觀人數
全國博物館一年觀眾人數現達到7億多人次，僅次于美國成為世界第二，省級博物館的年觀眾人數普遍突破百萬大關，比免費開放前成倍增長甚至翻了兩番。每逢節假日或有重要展覽時，觀眾排成的長隊已成為博物館門前常見的一景。
3、社教活動
全國博物館一年舉辦各種社會教育和公共服務活動達20余萬項，國家級和省級博物館的社會教育服務數量和質量完全可以與歐美主要博物館相媲美，并且涌現出了一批具有示范意義和推廣價值的品牌項目。
4、國際交流
與過去相比，中國博物館引進的外國文物展覽數量更多、質量更高，國內同胞不用邁出國門即可欣賞到越來越多的高品質外國文物展覽；而中國赴外展覽的對象國也由過去有借展意愿且能支付展費的美、日、西歐等發達國家，擴展至服務于國家戰略、自主自費推送展覽的東歐、東南亞、南美等國家。
需要說明的是，由于眾所周知的原因，上述數據可能還存在一定水分。例如，在匯總各地統計數字時，曾出現過某縣級博物館填報一年舉辦了1000個展覽且通過了層層審批的荒謬情況。然而，對于處于“合理”區間的數據則缺少鑒別手段只能予以采信，只不過對外公布時往往通過將“2.2萬”改稱“約2萬”、“7.8億”改稱“7億多”等方式以起到既不相互矛盾又適度校正的作用。不過，盡管有此類現象，免費開放以后全國博物館的展覽數量和觀眾人數大幅上升乃至翻番，確屬不爭的事實。
5、受益人群
免費開放政策亦有廣泛的受益者。其最大受益者是我國普通民眾、學生群體、低收入人群。尤其是低收入人群，免費開放政策消除了他們邁進博物館的門檻。以農民工為代表的弱勢群體在博物館觀眾中的比例明顯上升，可見免費開放政策在推動公共文化服務均等化方面起到了不可替代的作用。
另一方面，以前我國尚有數百家基層博物館受人員編制和地方財力限制，只能發揮文物保管作用，基本運營經費沒有保障，基本陳列有限，更難以開展社會教育活動，被稱為“掛牌館”。免費開放政策實施后，由于能獲得相對固定的中央補助經費，博物館基本能夠開展正常的業務工作，煥發了活力，也屬于免費開放政策的重要受益者。
免費開放后面臨的挑戰
在充分肯定免費開放政策取得巨大成績的同時，我們也要清醒地看到，免費開放政策尚需進一步深化、完善。
1、經費補助稍顯滯后
最主要的矛盾在于中央財政的免費開放補助經費從2011年至今一直停留在30億元規模，而全國免費開放博物館數量已從當年的1804家增長至目前的4013家，但是其中只有1822家享受中央財政的專項補助。大量博物館在免費開放政策激勵下紛紛興建起來，建成開放后卻又不能享受經費補助，處于進退兩難境地。
2、參觀人數激增
觀眾人數的爆發性增長，不僅影響參觀環境和效果，而且給博物館帶來服務和安全上的巨大壓力，一些博物館不得不實行提前預約或免費不免票的措施來限制觀眾人數，這給外地觀眾帶來了不便。
3、政策實施一刀切
由于“分灶吃飯”的財政體制，博物館免費開放政策主要惠及宣傳、文化、文物系統的博物館。雖然中央財政和地方政府也有一些變通支持措施，但是，眾多行業博物館和少數比較規范的非國有博物館并不能享受這一政策。特別是免費開放政策采用“一刀切”的方式，補助標準雖有一定依據但缺乏實事求是分類指導，在實踐中存在諸多問題：
不同類型博物館的經費補助不平衡（紀念館的免費開放經費普遍高于綜合性博物館）；不同地域實施不夠平衡（東西部免費開放博物館的數量和經費差異過大）；館際補助經費核定不盡合理（有的省館核定偏低，有的市館核定太高）；配套政策明顯滯后（績效考評辦法遲遲未出臺，經營收入政策不合理）。
這些問題都導致免費開放政策產生助弱卻抑強的效果，遏制了一些有條件的博物館的自我造血機能，有些博物館甚至重現“吃大鍋飯”現象。
如何應對挑戰？
當前，有必要從博物館事業可持續發展的高度，認真研究深化、完善免費開放政策的思路。最佳選擇當然是打破“分灶吃飯”格局，統籌經費渠道，增加免費開放經費總額，擴大免費開放經費支持范圍，保持免費開放政策的可持續性。但是，免費開放政策畢竟是在我國經濟形勢良好、財政收入充裕時推出的一項政策，并沒有法律上的保障，當前經濟形勢也與當初不同，主客觀上均存在不確定性。
因此，從居安思危的角度看，可以推動對政策略作調整，如首先確保基層博物館的免費開放待遇（它們缺少自我生存能力），省級以上博物館和東部地區重要市級博物館則核定現有補助經費基數甚至逐步適當減少補助。有條件的館可恢復低價門票，特展門票則相對靈活定價，同時授予其開展經營服務活動及文化創意產品開發的自主權，并建立內部績效激勵機制。
行業博物館可積極建立理事會、發展志愿者和博物館之友以擴大社會公益屬性，通過建立博物館基金、完善開發文化創意產品的配套政策、推行績效考評來增強博物館的自我發展能力。
此外，對部分法人治理結構成熟、日常管理規范、藏品法人財產權清晰的非國有博物館，可在完善理事會（比如增加代表國有資產權益的理事）基礎上一并納入免費開放經費支持范圍，以起到示范和引領作用。
博物館實行免費開放，是博物館事業發展過程中的里程碑。我國博物館免費開放已近十年時間，效果是可喜的。博物館應充分發揮免費開放的積極作用，并在同時有效應對免費開放帶來的問題。在這一前提下，博物館需結合分級分類管理，依據專業水平即國家一級博物館、二級博物館、三級博物館給予不同的政策和經費支持，通過動態調控措施來提升全國博物館的整體質量和水平，推動中國博物館走上一條適合博物館事業自身規律及特點的可持續發展道路。
原文刊載于《博物院》雜志2017年第1期（總第1期）。作者：段勇，原國家文物局博物館與社會文物司司長，現為上海大學副校長。
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