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“十三五”期間，是我國全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。圍繞全面建成小康社會(huì)，習(xí)近平總書記提出了一系列新思想、新論斷、新要求，充分體現(xiàn)了把全國人民帶入全面小康的堅(jiān)定決心。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是廣大農(nóng)村全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容，2013年農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見》發(fā)布之后，全國范圍內(nèi)開始了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的系列行動(dòng)。經(jīng)過2年多的實(shí)踐，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)也暴露出了一些問題。為了更好地推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的幾個(gè)理論問題做一個(gè)很好的理解。
廣大農(nóng)村居民/村民是主體
國家提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之后，國家各部委積極投入到該項(xiàng)工程之中，都從本系統(tǒng)的業(yè)務(wù)出發(fā)，開展了“自上而下”的項(xiàng)目推動(dòng)。正是由于這種“自上而下”的方式，將各級(jí)政府及職能部門推向了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的第一線，成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，而真正應(yīng)成為主體的廣大村民則游離于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之外！
從基層政府職能部門層面看，每個(gè)部門都有其本系統(tǒng)的特定工作。在該系統(tǒng)圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，自然采取“自上而下”逐級(jí)推行，基層職能部門也只能根據(jù)上級(jí)部門的要求來實(shí)施。為了突出本系統(tǒng)參與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成效，基層職能部門往往傾向于選擇一些基礎(chǔ)較好的村莊作為項(xiàng)目實(shí)施點(diǎn)，而真正需要項(xiàng)目的村莊則很難獲得支持，正如廣大農(nóng)村居民所講的，政府選擇美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)喜歡“錦上添花”，而不愿“雪里送炭”！
從廣大農(nóng)村居民層面看，由于政府職能部門“自上而下”推行的項(xiàng)目與廣大農(nóng)村和村民實(shí)際需求在一定程度上存在錯(cuò)位問題，這也是農(nóng)民或村民不愿意參與到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之中的主要原因。同時(shí)，在廣大村民看來，政府推行這些項(xiàng)目是在做“政績(jī)工程”，與他們沒有關(guān)系。
改變這種現(xiàn)象的途徑，須由國家各部委“自上而下”的項(xiàng)目推動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)閺V大農(nóng)村“自下而上”的需求拉動(dòng)。讓廣大村民積極參與到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之中，讓他們內(nèi)心認(rèn)識(shí)到，國家真正在推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，是要讓廣大村民與城市居民同享我國改革的紅利，而并非做“政績(jī)工程”。
“三位一體”的系統(tǒng)工程
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是生活、生態(tài)與生產(chǎn)“三位一體”的系統(tǒng)工程，同時(shí)也是硬件設(shè)施與軟件建設(shè)相統(tǒng)一的系統(tǒng)工程。
從生活設(shè)施層面看，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和村民居住條件，通過生態(tài)環(huán)境治理，美化生態(tài)景觀無疑是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。但是，平原、丘陵、山區(qū)等不同地貌類型區(qū)域生態(tài)資源條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都不同，因此美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)容也不可能相同。一個(gè)重要原則應(yīng)是把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村，更能突出農(nóng)村的特點(diǎn)，特別是民族地區(qū)更應(yīng)如此；如果把廣大農(nóng)村都建成高樓大廈，原來的村莊消失了，曾經(jīng)生活的小院子消失了，到時(shí)鄉(xiāng)愁可能就會(huì)成為一種真正的“夢(mèng)”。
從生態(tài)設(shè)施層面看，很多地方都采取粉刷主要干道兩側(cè)建筑的墻體，外觀確實(shí)出現(xiàn)了新面貌；同時(shí)，把街道兩側(cè)堆放的秸稈、樹枝等農(nóng)村生活燃料集中到偏僻的村中空地上，由此帶來這些堆放之處更加臟、亂、差，而且增加了安全風(fēng)險(xiǎn)（如火災(zāi)）。因此，這種方式也未得到農(nóng)村居民的認(rèn)可。同時(shí)，國家環(huán)保部、財(cái)政部推行的農(nóng)村環(huán)境連片整治工程，配備了垃圾桶、轉(zhuǎn)運(yùn)車輛，并建設(shè)了垃圾中轉(zhuǎn)站、污水處理場(chǎng)等，但因缺乏運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致這些設(shè)施被閑置，這在一定程度上也是國家投資的浪費(fèi)。
從生產(chǎn)設(shè)施層面看，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)較多關(guān)注生活設(shè)施與生態(tài)設(shè)施的建設(shè)，對(duì)生產(chǎn)設(shè)施未給予應(yīng)有的重視，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相對(duì)落后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展村莊瓶頸。如普遍存在水利設(shè)施、田間道路設(shè)施嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，農(nóng)業(yè)大學(xué)科研院校科技成果轉(zhuǎn)化相對(duì)較少，專家參與實(shí)踐科技推廣較少。
從軟件建設(shè)層面看，國家一再強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不僅是基礎(chǔ)設(shè)施等硬件方面的統(tǒng)籌，更應(yīng)是軟件方面的統(tǒng)籌，包括社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等方面。在實(shí)際運(yùn)作中，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)軟件的建設(shè)未給予足夠的關(guān)注。
為此，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，應(yīng)全面統(tǒng)籌生活、生態(tài)與生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌硬件設(shè)施建設(shè)與軟件建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)關(guān)注廣大村民生活習(xí)慣和方式的改變、素質(zhì)的提高等方面的建設(shè)。
多樣化的建設(shè)模式
廣大農(nóng)村差異性較大，不可能采取統(tǒng)一的建設(shè)模式。但是，我們?cè)诨鶎诱{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)模式幾乎一樣，即對(duì)村內(nèi)道路、文化廣場(chǎng)、農(nóng)村飲水安全工程、供電、村里路燈等進(jìn)行改造與建設(shè)；對(duì)于農(nóng)村住房改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，過多關(guān)注外觀的統(tǒng)一，未考慮潛在的影響。這種方式一方面會(huì)嚴(yán)重影響到鄉(xiāng)村民居生活的多樣性，另一方面這種方式不能從根本上解決問題。
如農(nóng)村飲水安全工程，特別是山區(qū)農(nóng)村飲水安全工程，一方面投資標(biāo)準(zhǔn)僅考慮了工程項(xiàng)目資金，而且是按照飲水不安全人口確定的，未充分考慮到山區(qū)地勢(shì)地貌、農(nóng)民居住分散、材料多次轉(zhuǎn)運(yùn)等特點(diǎn)；另一方面要求地方進(jìn)行資金配套，以彌補(bǔ)山區(qū)農(nóng)村安全飲水工程項(xiàng)目實(shí)施中所涉及的征地、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理費(fèi)、青苗補(bǔ)償、項(xiàng)目建設(shè)管理等費(fèi)用，但山區(qū)多為國家扶持開發(fā)重點(diǎn)縣，根本沒有能力進(jìn)行配套。所有這些都對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)造成一定影響。
為此，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式一定要多樣化，根據(jù)不同區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境條件、不同民風(fēng)民俗，設(shè)計(jì)不同的建設(shè)模式，不要全國一個(gè)模式，更重要的是要讓廣大的農(nóng)村居民積極參與其中，選擇最適合的建設(shè)模式。
從“項(xiàng)目導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“基層需求導(dǎo)向”
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各級(jí)部門之間的相互協(xié)調(diào)、共同推動(dòng)。國家提出美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之后，各個(gè)部門圍繞著本系統(tǒng)的工作，推出相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)揮了一定作用。但因缺乏彼此間的協(xié)調(diào)機(jī)制，部門各自為戰(zhàn)，不可避免地出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)等問題。
在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的組織部門不統(tǒng)一。在國家層面上是由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但基層的組織部門卻有新農(nóng)村建設(shè)辦公室、農(nóng)業(yè)工作辦公室、黨委宣傳部、城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、黨委政策研究室。不統(tǒng)一的組織部門勢(shì)必導(dǎo)致國家部門文件下發(fā)渠道的不順暢，監(jiān)督檢查的執(zhí)行力度不夠。因此，為有效解決美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中多部門組織問題，需要進(jìn)行統(tǒng)一，這樣可以暢通驅(qū)動(dòng)，提高效率，更有利于減少實(shí)施過程中“爭(zhēng)政績(jī)、推責(zé)任”現(xiàn)象。
此外，國家相關(guān)政策在區(qū)域差異方面未給予足夠關(guān)注，特別是有關(guān)資金配套政策，確實(shí)給我國老、少、邊、窮地區(qū)帶來很大的負(fù)擔(dān)，影響這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的進(jìn)度，進(jìn)而影響到這些地區(qū)人民全面建成小康社會(huì)。
筆者建議，在政策的頂層設(shè)計(jì)上，應(yīng)從“項(xiàng)目導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“基層需求導(dǎo)向”。建立政策調(diào)整機(jī)制，同時(shí)國家有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，部門所推行的行動(dòng)計(jì)劃，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的過程過于關(guān)注，但對(duì)實(shí)施效果關(guān)注不夠，特別是保持實(shí)施效果的機(jī)制嚴(yán)重缺失。因此，建議逐步建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機(jī)制，克服重建輕管，確保“工程建一處，服務(wù)一方群眾”的目標(biāo)；明確管理主體和管理責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)管理人員的技術(shù)培訓(xùn)，提高管理人員知識(shí)水平和管理技能。
文章來源：《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》
作者：于法穩(wěn)，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、教授,研究領(lǐng)域:生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)與可持續(xù)農(nóng)業(yè)研究
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